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开展战略环评正当其时

以战略环评为抓手从源头预防环境污染和生态破坏,破解重化工业布局与生态安全格局之间、结构规模与资源环境承载之间两对突出矛盾,是环境保护参与综合决策的重要途径,也是优化产业布局和国土空间开发结构的必然要求。

和谁对话?

任景明,博士,从2003年开始从事政策层面的战略环境评价(SEA)研究,在中国软科学学会、中国生态学会、中国地质学会、中国生物多样性保护基金会等相关学术组织兼任职务。现任环境保护部环境工程评估中心副总工程师兼战略环境评价所所长,致力于推进战略环境评价在中国宏观决策中的发展与应用。

为什么对话?

随着国家重点区域和行业发展战略的深入推进,以战略环评为抓手从源头预防环境污染和生态破坏,是环境保护参与综合决策的重要途径。基于此,环境保护部环境工程评估中心近日成立了战略环境评价所。我们想知道,当前战略环评进展如何?成立战略环境评价所将发挥什么作用?战略环评未来又将走向何方?

对话人 任景明 环境保护部环境工程评估中心副总工程师兼战略环境评价所所长
  采访人 中国环境报记者 步雪琳


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  焦点关注  战略环评在我国的发展情况
  关键思路  五大区域重点产业发展战略环评试点工作取得重要成果


  记者:战略环评近几年在我国刚刚起步,请您介绍一下战略环评的发展情况。


  任景明:目前,一般将针对立法、政策、规划和计划的环境影响评价统称为战略环评,并与建设项目环评一起构成了完整的环境影响评价制度。与西方相比,我国开展战略环评的历史相对较短。1998年国务院颁布的《建设项目环境保护管理条例》首次在法规层面上提出“流域开发、开发区建设、城市新区建设和旧区改建等区域性开发活动,在编制建设规划时,应当进行环境影响评价”,从而开始了我国战略环评的探索。直到2003年9月1日《中华人民共和国环境影响评价法》的正式实施,才首次将针对“一地、三域、十个专项”(一地,即土地。三域,即流域、海域、区域。十个专项,即工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发。)规划的环境影响评价上升到法律要求,而其他以立法、政策等为对象的评价还处于试点研究和学术探讨阶段。2009年10月1日起正式实施的《规划环境影响评价条例》对规划环评的内容要求、实施程序、相关方的责任和权利等进行了补充,进一步推动了规划环评的开展。尽管我国只是将部分规划纳入了环境影响评价范围,但与国际上的战略环评属于同一范畴。因此,我国的规划环评也称为战略环评。


  《环评法》正式实施后,从2006年开始,我国规划环评的数量开始明显增多。“十一五”期间,环境保护部评估中心共审核了218份规划环评报告书,主要集中在煤炭矿区、开发区、轨道交通、港口及流域开发等几个领域。此外,环境保护部还组织开展了一些规划环评试点,层次较高的主要有“内蒙古自治区国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要战略环境影响评价”、“重庆三峡库区重点产业发展规划环境影响评价”、“大渡河流域水电梯级开发规划环境影响评价”等。


  2008年起,环境保护部组织15个省(区、市)环保、发改、建设等相关部门和近100家科研单位开展了五大区域重点产业发展战略环境评价试点工作,在全面分析五大区域资源环境承载能力的基础上,系统评估了五大区域重点产业发展可能带来的中长期生态环境影响和风险,提出了重点产业优化发展调控建议和环境保护战略对策,为环境保护优化国土空间开发提供了重要的科学依据。随着国家重点区域和行业发展战略的深入推进,以战略环评为抓手从源头预防环境污染和生态破坏,破解重化工业布局与生态安全格局之间、结构规模与资源环境承载之间两对突出矛盾,是环境保护参与综合决策的重要途径,也是优化产业布局和国土空间开发结构的必然要求。

 

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  焦点关注  战略环评所承担的职能和作用
  关键思路  组织实施重大经济政策与规划的环境影响调查研究,开展相关领域的学术交流,探索建立国家战略与政策评价的制度机制


  记者:环境保护部环境工程评估中心承担了大量环评技术培训、支持、审查、研究等工作,为什么还要专门设立一个战略环评所?


  任景明:战略环评所的设立是环境保护部领导和环境工程评估中心历届领导高度重视战略环境评价参与宏观决策作用的结果。主要是基于以下方面的考虑:


  首先是为环境保护部履行自身职能提供技术支持。战略环评是国务院赋予环境保护部的主要职责之一。但目前看来,除建设项目外,仅有“一地,三域,十个专项”规划被纳入了法定的环境影响评价范围,对环境影响更为深远的政策、在现有规划体系中居于核心地位的国民经济和社会发展规划,以及旨在解决跨行政区域协调发展问题的区域规划均未纳入环境影响评价范围,这一状况在一定程序上限制了环境保护部职能的发挥。为了从决策源头预防重大生态破坏和环境污染,环境保护部需要专门的技术支持机构对国家重大经济和技术政策、发展规划以及重大经济开发计划进行环境影响评价,为环境保护部参与国家高层决策提供技术支持。


  二是环境保护部环境工程评估中心自身发展的需要。评估中心的日常工作是对国家重大建设项目及规划环境影响报告书进行技术评估和审核。在实践中,经常发现许多问题需要在更高的决策层次来协调解决。为此,成立专门的战略环境影响评价机构能够针对评估工作中发现的问题及时进行跟踪研究,不仅可以为环境保护部提供决策参考,而且可以为评估中心规划环评技术审核及建设项目环境影响报告书评估提供指导。


  三是完善我国环境影响评价制度的需要。自从1969年美国通过《国家环境政策法》(NEPA),首次以法律形式确立环境影响评价制度以来,经过40多年的发展,实践证明,战略环境影响评价制度是从决策源头控制环境污染、保护生态环境、防范环境风险,促进可持续发展的重要保障。与西方相比,我国开展战略环评的历史相对较短,范围相对较窄。因此,我国的环境影响评价制度尚未与国际接轨,尚不能充分发挥从决策源头防止生态破坏和环境污染的作用。从长远来看,对可能导致重大环境影响的政策、发展战略等开展环境影响评价是大势所趋。为此,在评估中心设立专门的战略环境影响评价机构,开展战略环评相关研究工作,可以推动我国尽快完善环境影响评价制度,尽早与国际接轨。


  四是满足我国科学决策的现实需要。2010年10月10日,国务院颁布了《关于加强法治政府建设的意见》,在“坚持依法科学民主决策”部分明确要求,凡是有关经济社会发展和人民群众切身利益的重大政策、重大项目等决策事项,都要进行合法性、合理性、可行性和可控性评估,重点是进行社会稳定、环境、经济等方面的风险评估。建立完善部门论证、专家咨询、公众参与、专业机构测评相结合的风险评估工作机制,通过舆情跟踪、抽样调查、重点走访、会商分析等方式,对决策可能引发的各种风险进行科学预测、综合研判、确定风险等级并制定相应的化解处置预案。要把风险评估结果作为决策的重要依据,未经风险评估的,一律不得做出决策。新设立的战略环境评价所将把国家重大决策的环境风险评估作为一项核心研究内容,努力成为这方面的专业机构,为国家的科学决策做出应有的贡献。

  记者:新设立的战略环评所将承担哪些职能?发挥什么作用?


  任景明:战略环评所主要职能包括:受环境保护部委托负责区域和行业重大发展战略环境评价项目管理,承担项目前期研究、项目规划、总体设计、年度计划、实施方案、技术管理等工作;组织战略环评参与综合决策相关领域的前瞻性研究;组织开展重大经济政策与规划的环境影响调查、环境风险评估与跟踪研究;组织开展涉及环境保护的法律法规草案环境影响评价研究;为国家和环境保护部在重大决策中提供环境影响对策与建议;负责组织战略环境影响评价基础理论、技术方法、技术导则和示范项目等方面的研究;负责组织开展战略环境评价相关领域的国内、国际技术交流与合作等。


  具有了以上职能,战略环评所可以发挥重要的作用。例如,通过对一些可能产生深远环境影响的发展战略与政策的科学评价,促进国家决策的科学化和民主化,优化相关政策和战略的制定、实施与调整;积累国家战略与政策评价的实证经验,为修改《环境影响评价法》提供依据,并探索建立国家战略与政策评价的制度机制;探索建立国家战略与政策评价的理论基础和方法论体系;成为我国与国际战略环评机构进行学术交流的窗口,成为整合国内战略环评科研力量的重要平台,成为联络政府与民间环保组织的纽带。

 

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  焦点关注  战略环评的重点

关键思路  应放在重点行业的产业政策、区域发展战略、城镇化战略、路网规划、流域规划、重点城市群规划等领域


  记者:战略环评的方法是否足够成熟?未来发展的重点领域是什么?


  任景明:战略环评虽然层次较高,但仍属于环境影响评价序列中的一个环节,建设项目环境影响评价及规划环境影响评价中的一些方法仍然可以直接使用。与项目环评和规划环评相比,战略环评涉及的时空尺度较大,拟议方案实施面临的不确定性因素更多,在评价中更加关注多方案比选、情景分析、累积影响评价、社会影响评价、资源环境承载力分析等内容。从目前来看,除累积影响评价、社会影响评价方法尚不成熟外,其他均有相对成熟的方法。而且,战略环评的综合性较强,涉及的学科很多,通常需要根据评价对象来选择适用的方法,并没有固定的模式。因此,使用的方法也在不断扩展和变化之中。战略环境评价可能会更多地应用到政策系统分析、决策科学和战略学等的理论与方法,服务于不同的评价目的与目标。由于达到同样的评价目的通常都有多种方法可供选择,所以战略环评并没有明显的评价方法方面的制约。


  与“一地、三域、十个专项”规划相比,一些政策的潜在环境影响更大。鉴于政策尚未被纳入法定的环境影响评价范围,当前战略环评的开展应主要通过环境保护部立项、地方开展试点、评估中心自筹资金以及向国际组织申请课题等形式。总体来看,战略环评的重点应放在重点行业的产业政策、区域发展战略、城镇化战略、路网规划、流域规划、重点城市群规划等领域。


  记者:虽然战略环评在我国发展较晚,但在一步步扎实推进。您对我国战略环评的发展有哪些预期?


  任景明:为增强决策的科学化和民主化,国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》明确提出建设法治政府的奋斗目标。此外,国务院发布的《关于加强法治政府建设的意见》也明确提出凡是有关经济社会发展和人民群众切身利益的重大政策、重大项目等决策事项,都要进行合法性、合理性、可行性和可控性评估,重点是进行社会稳定、环境、经济等方面的风险评估。有了这些基础,我国目前已经基本具备了开展政策评估的法制和舆论环境。


  另外,近年来一些科研院所、民间智库已经开展了大量相对独立的公共政策研究。因此,开展战略环评在我国具有坚强的文化支持。在可持续发展理念深入人心、科学发展观被社会各界普遍认可、法制社会建设步伐加快之际,战略环评的开展可谓正当其时,任重道远,也必将为国家宏观决策的科学化、民主化发挥更大的作用。
 
 

(责任编辑:Cai Wu)
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